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土地出让收入划归税务征收，对地方财政有何影响？

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      导读：日前，财政部等四部门联合印发《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(下称《通知》)，明确将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入(下称四项政府非税收入)，全部划转给税务部门负责征收。

      维萨金服注意到，此次《通知》主要包括以下两点：一是将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入全部划转给税务部门负责征收。二是采用先试点后推开的方式。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛等地为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

如何影响地方财政？


      盘古智库高级研究员江瀚表示，土地出让收入划转税务征收监管后，实际上跟之前地方政府，也就是传统的土地财政收入相比并没有什么变化，只是征收渠道发生了变化。如果从实际金额来看，差距不会很大，甚至都不明显，一般情况下，大部分地方政府的税收，业内称之为“吃饭财政”，而卖地获得的收入往往才是建设财政，也就是说地方将这部分卖地资金用于地方的开发。

此外，有观点认为，以往地方政府“卖地”后，得到的资金主要用于征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等。“从本质上来看，收入的归属仍然是属于地方，由地方政府支配。地方政府的“卖地”收入、“卖地”方式和以前比没有变化。这种划转方式有利于提高土地出让环节的透明性和规范性，以及有效控制土地作为城投平台的主要资产和贷款抵押物的属性。


      值得注意的是，此次明确的是征管职责划转，并不涉及资金分配。特别是饱受关注的土地出让金，《通知》并未提及收入归属权更改，因此对地方财政没有影响。有关专家表示，鉴于土地出让金分配机制不变，收入还是归地方，因此对土地市场和房价基本无影响。

对城投平台影响几何？

      多数机构认为，《通知》对于大多数城投的信用影响有限。标普信评分析师钟晓玲对记者表示：《通知》指出，四项非税收入的征收范围、分成、使用、管理等政策仍按现行规定执行，即土地出让金列入地方政府预算的科目不变，政府性基金收入的留存或使用范围不变，因此地方政府财政总收入的来源不会改变，土地出让金仍将作为地方政府偿还债务的重要资金来源之一，鉴于此，我们不认为地方政府对城投的潜在支持能力会因土地使用权出让收入征收部门的改变而发生变化。”部分城投企业所从事的是公益性或准公益性业务，如果这些项目已纳入预算安排，地方政府对其项目回款来源仍保持不变，城投企业业务的可持续性及现金回流能力也不会受到很大影响。

 
      不过，标普信评认为，部分在土地出让过程中存在违规操作的城投企业将受较大影响。历史上城投企业曾经承担过土地收储、替政府融资等职能，随着国家对地方政府及城投的不断规范化约束，城投企业的土地收储职能早已剥离完成，但对于部分经济相对欠发达地区，仍存在地方政府为了支持城投企业业务的开展或获得资金，在土地招拍挂环节中给予城投企业土地出让价较低或优先购买等特殊待遇，还存在一种情况就是城投企业先按市场价获得土地，政府之后将土地出让金再返还给城投企业的违规操作。“土地出让金划转税务部门征收有助于减少这些行为，这类城投企业的业务规模因此有可能会受到较大的负面影响。”钟晓玲称。

有什么好处？

1，推动地方政府摆脱“土地财政”依赖
      上海财经大学公共政策与治理研究院首席经济学家杨畅分析，未来转由“垂直条线”的税务部门负责征收国有土地使用权出让收入，使得中央政府完全掌握地方土地出让收支的具体情况。在短期，由于本年预算安排已经排定，地方政府行为具有一定的延续性。但在长期，会对地方政府行为产生引导，使得地方政府在土地出让环节更趋谨慎，推动地方政府摆脱对“土地财政”的依赖。
2，征收规范程度将明显提升

      未来土地出让收入由税务部门征收，征收的严格程度和规范程度将明显提升，房地产开发商减轻资金压力和财务成本的协调空间可能被压缩。有专家分析，由于土地市场的复杂性和各地土地出让金征收的不透明，过去存在很多“可操作性”空间，土地出让金进入国库的过程有可能被人为干预。划转后，相关土地交易后，自然资源部门需要提交土地交易情况，税务部门也要审查交易情况和督促房企缴纳土地出让金。据此总结，土地出让金征收主体的变更，规范了土地出让金征收的过程，严肃了土地出让金相关的财政纪律和会计纪律。同时，也使得过去各类不透明、不规范情况减少，进而减少相关金融风险。这恰恰促进了“土地财政”生态圈的健康发展。

3，职责划转稳步推进

      2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确，“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。同年7月，《国税地税征管体制改革方案》对开展社会保险费和非税收入征管职责划转等重点改革任务进行了具体部署。此次四项非税收入划转税务部门征收也是落实中央方案精神的重要一步。


      总结：《通知》的真正目的仍在于使得地方政府土地收支更加规范和合理，防范地方政府隐性债务的增长。标普信评认为，原来国有土地使用权出让的规划全部纳入地方预算管理，且相应的收入和支出实行“收支两条线”，但地方政府全面掌控国有土地使用权的收支和预算安排，有可能存在一定的不规范行为。如今，由税务部门征收国有土地使用权出让收入，则将使中央政府加大对地方政府政府性基金收入来源的监管力度，提高土地出让信息、过程的透明度。


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